2023年12月25日，国家发改委发布《粤港澳大湾区国际一流营商环境建设三年行动计划》（下简《行动计划》），擘画了“市场化法治化国际化营商环境达到世界一流水平”的美好愿景。

如何让理想变为现实？南方周末独家专访广东外语外贸大学副校长、粤港澳大湾区研究院院长申明浩，探讨“宜商湾区”建设的具体思路。他指出，在产业转型升级的背景下，沿海地区相较于海外仍有成本优势。粤港澳大湾区内部城市的营商环境将逐渐趋同，将研发设计、现代服务与制造业腹地融为一体，造就国际一流营商环境的基础。

广东外语外贸大学副校长、粤港澳大湾区研究院院长申明浩。（图/受访者供图）

联通性越来越好

南方周末：近日，国家发展改革委发布《粤港澳大湾区国际一流营商环境建设三年行动计划》。您如何评价2019年以来粤港澳大湾区在营商环境建设上的具体成效，有哪些您印象比较深刻？

申明浩：2022年是重要节点，一流湾区的框架基本形成，更加开放、更加便利、更加高端的若干目标基本实现。尤其是“湾区通”平台，已从打造市场一体化领域延展到民生领域。

具体可以从几个角度来看：

一是市场的联通性越来越好。“钱跨境、税平衡、人往来、数据流动”等问题已初步解决。比如，在资金的流通上，沪港通、深港通、跨境通的渠道越来越便利；在人员往来方面，在疫情过后，广东和港澳不断出台优化措施。香港破天荒地推出“6类人才5年免签”的措施，这是往年少有的。

基本上“软联通”是做得越来越好。

二是基本公共服务均等化、社保服务的联通性等民生领域的服务越来越好。如今，广东已经做到港澳居民的社保全覆盖，横琴、澳门的社保联通已经实现。因此，不仅是在经济领域，粤港澳大湾区在社会保障领域、民生领域的联通规则和软性的联通也做得越来越好。

2023年，广东的商事主体已经达到1,800万户，新登记注册的企业数量还在增加。如今，广东的企业主体是768万户，民营企业超过700万户。此外，广东此前落后于浙江的专精特新企业数量，现在也排全国第一。（编者注：广东省专精特新企业2022年、2023年超越浙江）

这说明广东的营商环境已经整体优化，企业的高质量发展也在增强。目前，广东的营商环境在各方面还是领先的，下一步要做的是更加全面地高质量发展。

新的成本优势

南方周末：粤港澳大湾区建设强调降低两个成本：企业生产经营成本和制度性交易成本。改革开放初期，广东的经济腾飞靠的是成本优势，粤港澳三地还有“降成本”的空间吗？

申明浩：降成本不存在过去时，也不存在现在时和将来时的说法，但“成本”的内涵可能不一样。过去讲降成本，可能降的是劳动力成本、土地价格成本。这是对于过去的相对低端的劳动密集型制造业而言的。

现在已经是另一个阶段，粤港澳大湾区的产业重心主要在先进制造业和现代服务业上。粤港澳大湾区的制造业需要升级到更高端的层次，攻坚高端的上游环节，尤其是研发设计环节。这一环节的提升伴随着中国的产业从过去的劳动密集型为主，过渡到以装备技术密集型为主。

在装备技术密集型为主的产业上，中国东部沿海城市和欧美、日韩这些国家相比是有综合成本优势的。如果只看劳动密集型产业的成本优势，不存在降不降成本，中国东部沿海地区的成本就是提高了，比东南亚、非洲甚至比一些美洲国家要高。中国的鞋厂工人在2013年的时候就已是3000元人民币的工资，柬埔寨现在仍是700元人民币。

因此，粤港澳大湾区需要变化，更多地往高端产业走。在装备技术密集型工业，中国东部沿海地区综合成本优势更强。为什么特斯拉选择在中国投资？因为美国的成本高，中国东部沿海地区相对欧美有成本优势。

越是往研发环节走，中国东部沿海城市的成本优势越明显。美国的研发工程师和中国的研发工程师工资水平不同，可以类比过去中国和美国产业工人工资水平的差异。产业升级也在改变劳动者内涵，从人才要素的角度上讲，成本就应该有不同的内涵。

什么是不同的内涵？刚才讲的综合成本优势，是在超大规模制造、超大规模市场下，将有研发投入的制造业企业成本摊得很薄、很低。这是中国和欧美国家比较的成本优势。

另外一个降成本就是降低制度性交易成本，这是国内降成本的一个重心。高端的工程师和更高级的人才对于制度性交易成本是有要求的。中国内地的软性交易成本比欧美国家要高，包括一些服务贸易项下的流动，以及内地自然人流动的成本较高。

在吸引国外人才来就业上，中国内地仍不如欧美。硅谷有60%的外国人在工作，粤港澳大湾区可能1%都没有。这些差距说明在制度性交易成本方面，国内还有大幅度改善的空间，这也是降成本的最大的空间。

交易成本降低了之后，对于各个企业的柔性化产业链、高端的柔性化组合、更优质的资源配置，都非常有帮助。所以降成本主要是降制度性的交易成本，这是未来的大方向。现在中国的改革也是在往这方面走，政府体制改革、市场一体化的打造、营商环境各方面实际上都在深化。

这也是国际一流营商环境的重要内涵，国际一流主要在于最后的“软成本”。

是否存在“香港经验”

南方周末：香港在世行的营商环境评价里面常年保持在前五名。营商环境建设是否存在“香港经验”？香港营商环境建设对珠三角九座城市有何启发？

申明浩：香港最主要的特征就是国际化，并且强调公平竞争、透明度、便利化和法治化等条件。现在内地的营商环境，也越来越强调公平竞争。中国过去常出现的贸易摩擦，主要集中在公平竞争领域。“双反”调查的核心是判定你是不是公平竞争，如果不是公平竞争，则会征收很高额的关税。

很多人有一个比较浅显的表象认识，好像中国是依靠优惠政策、政府扶持实现的经济繁荣。这跟公平竞争是不是存在一些冲突？实际上现在国家补贴是在逐步退出的，经济发达的沿海地区补贴越来越少，总体上还是在参照更高标准的国际规则。

但每个地方都会有自己扶持的产业，有自己的选择，前海、横琴、南沙的新的方案都有一定的灵活性。比如，前海鼓励的行业，会在税收上有优惠。南沙也做了类似的表述，选择一些扶持行业，提供税收优惠。

税收政策是一国国内政策，国外很多地方税收比中国低，不存在不公平竞争的问题，无非就是税收激励导向问题。这些都属于政府可以使用的政策工具。

中国香港很典型，它的税收非常优惠。香港、迪拜等自由港的营商环境排名是最靠前的，它的税制简单，而且税率很低，但是整个内地，不可能按照自由港的标准定。中国不强调用税收洼地去做自贸区，更强调的是用制度改革去推动高水平的对外开放。政府干预少，越来越遵循事中事后监管原则，不再是大水漫灌式的资金流入。

所以，“有为政府”是要更有效、更好地发挥作用，政策要精准。

破除数据流动“不可能三角”

南方周末：香港正在大力发展创新科技。深圳已经有比较强的数字经济。您觉得数字经济对粤港澳大湾区带来的好处是什么，数字经济需要什么样的营商环境？

申明浩：数据已经成为新的生产要素，数字经济现在发展也如火如荼。全中国大概是52万亿的数字经济增加值，占GDP的43%；5年前的占比是38%左右，5年后增长了5个百分点，说明增速依旧很快。粤港澳大湾区，数字经济增加值6.4万亿，接近粤港澳大湾区整个GDP的50%，高于全国平均水平。

数字经济是中国经济在现阶段的重要增量板块，不是存量板块。中国数字经济以每年15%的速度在增长，对各个领域和整个经济增长的拉动作用明显。

如何更有效地发挥数字经济的赋能作用，这需要在营商环境建设中重点关注。

数据流动作为粤港澳大湾区联通四大板块之一，实际上是最前沿的，也是最难做的。这里涉及数据保护自主权、良好数据保护和数据跨境自由流动。这是“不可能三角”，即只有放弃其中一条，才能满足另外两条。

国家对数据保护自主权比较重视，在这两三年集中颁布出台了很多的法律，包括数据安全法、网络安全法、个人信息保护法。广州、深圳也出台了数字经济条例。这就说明粤港澳大湾区已开始摆脱过去“先发展后治理”的模式，逐渐在走向发展和治理同步、平衡的道路。

现在大家可以看到OpenAI出现“宫斗”。这是欧美面临的难题，是发展和治理平衡的难题。在数字经济领域，国内的互联网数据平台的治理规则、算法的优化，以及如何保障外卖小哥、滴滴司机、货车司机的正当的合法的权益等问题都值得去思考。

过去的工业经济是先发展后治理，数字经济时代要实现同步。中国有超2亿人规模的新就业群体和灵活就业群体。滴滴、美团等平台的新就业群体的权益要保护。他们依托数字平台就业，平台算法要对他们更加友好。这是同步治理的意义，也是经济社会的全面发展。

营商环境维护的是公平竞争，对消费者权益对员工权益的保护也要强调，这是更高级的政府治理和平衡。

“营商环境不一定要有梯度”

南方周末：回归粤港澳大湾区本身。三地横跨3个关税区，有3种法律体系和营商准则。此外，内地九市之间存在着广州深圳、佛山东莞、珠海和其他地区的梯次差距。这种经济规模、产业结构的差距是否也对应着四五个营商环境的梯次差异，这是否接下来营商环境建设的挑战？

申明浩：总体上来讲营商环境不存在这样的梯度。城市发展是有梯度的，但营商环境不一定要有梯度，营商环境应该是一个整体。粤港澳大湾区作为整体来发展，营商环境应该是趋同的，而不是分区域。地方发展可能有区域差异和梯度，这和地方的资源禀赋、自然条件和地理位置差异有关。

当然各个地方政府对支柱产业、主导产业有税收优惠，这也是有差异的，但整体的营商环境应当是趋同的，这是未来趋势。

如今，粤港澳大湾区不仅在国内，许多国际组织自然而然地将“香港-深圳-广州”划分为一个区域。这说明国际上认同粤港澳是一个区域。从大的营商环境来讲，既然是同一个区域，趋同是更好的选项。当然也存在无法趋同的情况，一国两制下内地和港澳政治体制、法律体系没法趋同。

各个地方有不同的发展的取向，和它经济的主导方向不同有关。现在惠州、肇庆的经济开发区成效明显。他们的产业跟广州、深圳是有互补的，有些板块的质量或者层次甚至已经处在同一水平。

营商环境包含的内容很多，包括生活质量、居住品质，这些肯定还是有差别。广州、深圳在不同的区域上也有差别，但是总体上来讲营商环境应该是趋同的。

粤港澳大湾区的面积5.8万平方公里，但是在100公里半径内集聚着10万亿的GDP，5个万亿城市中有3个超过2万亿的城市集中在了一起，相对来说很集中，密度很大，面积也相对广阔。

在这种情况下，非常有利的地方是什么？

粤港澳大湾区的产业梯度感比其他几个国际湾区要明显。更直白地讲，这片区域能够将研发设计、现代服务与制造业腹地融为一体。这是其他几个国际湾区所不具备的。

纽约湾肯定没有制造业腹地，东京湾有一点，但是也在慢慢地将中下游空心化，只有粤港澳大湾区的产业链很齐全。粤港澳大湾区有40个工业大类、202个工业中类和614个工业小类，是全球最齐全的。粤港澳大湾区各个地市的产业梯度也存在差异。惠州重点可能是电子信息、新能源；肇庆可能是新能源、食品加工等产业。

粤港澳大湾区拥有从高端的研发设计到最终的加工生产制造的完整产业链条，这是这片区域的优势所在。当然各个地方发展产业不同，意味着发展的阶段有所差异，人均收入有所差异，这是正常的。

南方周末：从一个理想状态来讲的话，如果区域的营商环境是趋同的，那在区域内的上下游的运转，是更加高效率的。

申明浩：所以应该强调营销环境趋同，这样效率更高，交易成本更低。比如，整车制造企业在广州、深圳，但是零配件可能在中山或者肇庆。典型的例子是小鹏汽车，研发总部在广州，整车生产基地其中一个在肇庆。肇庆土地成本相对低、物流成本不高。营商环境趋同对企业调配资源更加有利，对企业降低综合成本有帮助，对人才吸引也有好处。

高端研发环节的人才对居住条件、制度条件等方面是最敏感的。因此，研发中心可以在广州或者深圳。整体而言，营商环境趋同更有利于产业在相对集中的区域内配置各种资源，所以才是一个真正的区域，而不是人为画的一个圈。

研究院简介

广东外语外贸大学粤港澳大湾区研究院（GIG）是国内第一家湾区研究机构，是国家级“2011计划”协同创新中心支持单位，拥有2个省级研究基地一大湾区研究基地和粤商研究基地；是应用经济学一级学科博士点建设单位，入选中国智库索引（CTTI）区域和国际类TOP智库。

研究院本着“根植湾区、研究湾区、服务湾区”的宗旨，以国家重大区域战略为导向，致力于大湾区重大理论和政策研究，推动新理念、新政策、新动能引领湾区科技、产业和贸易经济发展。

研究院是国家部委和广东省关于粤港澳大湾区的咨政研究重要机构。长期为政府、领事馆、跨国公司提供大湾区咨询和培训服务。主持粤港澳大湾区相关的国家社科基金重大项目、教育部重大攻关项目等重大、重点和一般项目30余项，政府与企业委托课题40余项。3年来总经费2000多万元。粤港澳大湾区文献贡献量位列全国高校前茅。

研究院是大湾区战略及投资推广的重要学术平台。近3年研究院主办6届大湾区论坛，大湾区科创峰会已成为科创产业最具影响力论坛之一。研究院教授担任多场湾区学术和高峰论坛主旨演讲嘉宾，在联合国世界投资论坛、金砖国家论坛、中新知识论坛、腾讯华南生态年会、新华网-人民网-中国日报等论坛、海上丝绸之路智库论坛等大会推广湾区战略和投资机遇。

研究院是湾区政策国际宣讲的重要智库。长期为外国驻广州领事馆解读大湾区政策；为京津冀、长三角、粤港澳等地政府厅局级培训班、中国政府南太平洋岛国培训班、清华五道口金融博士班主讲大湾区课程；多次为高盛、安联、字节跳动、新鸿基、新加坡GIC等著名企业提供顾问服务。